最近，又有两条引发热议的“城管新闻”：一是有消息称，住房和城乡建设部正在研究进行“大城管”体制改革，大致内容是各市成立城市管理委员会，由当地行政首长负总责，统筹各职能部门，实现城管的管理权与执行权的统一。但据主管这项工作的住建部官员后来对媒体澄清，这一改革并非住建部的政策意向，目前还只是一个研究课题。二是北京市顺义区城管拟由“执法”转为“监察”，今后这个区的城管将不再直接上街查抄游商、违建，而是把相关职能交还给各属地政府部门，由城管对这些部门的执法工作进行监察。

    这两则信息，无论是尚处在“研究课题”阶段的前者，还是已由基层政府着手付诸实践的后者，都有一个共同的特点，即：从城管单个部门的“综合执法”向多个行政部门“联合执法”或“分头执法”转变。实际上，类似的探索并非始自今日。在一些城市，早就有城管与建设、市政、工商、环保、园林等其他部门“联合执法”的先例；有的地方还出动公安介入城管执法，甚至设置专门的“城管警察”，为城管执法“护航”。

    毫无疑问，这些改革试验与城管面临的尴尬处境有关。中国的城市综合执法改革试点启动于1997年，此后，全国1000多个县级及县级以上城市建立了“城管局”、“城管执法局”之类的机构。然而，近年来，城管的社会形象每况愈下，公共舆论（包括普通民众、新闻媒体、专家学者等）对城管的争议和诟病日益增多。搜索网络可以发现，与城管沾边的资讯以负面居多，“城管”几乎成为“野蛮”、“暴力”的代名词。而另一方面，城管又似乎颇多“苦衷”，常有城管队员抱怨说：人们总认为城管欺压小商贩，剥夺弱势群体谋生的权利，可是，一旦出现市容市貌脏乱差、公共空间被挤占等现象，又会有人指责城管失职。公众显然很难接受城管的这种辩驳，在不少人看来，公民的生存权要比市容整洁与否重要得多。这种互不信任而又不能互相说服的心理状态，成为城管与公众之间一个解不开的结，必然导致恶性循环。一个不得不承认的现实是，近几年“暴力执法”与“暴力抗法”确有同步上升的态势。

    在这样的背景下，特别是面对强大的舆论压力，各地开始慎重地思考城管执法的出路问题，一系列“改革”、“创新”应运而生。比如，有的城市发明了“眼神整治法”，有的城市组建了“老太太执法队”，有的城市准备划出一定区域供流动商贩经营……总的思路都是以“柔性执法”来重树城管形象。而上文提到的创设“大城管”或转型为“城管监察”等改革，则是试图在城管体制上作出较大调整，让城管“隐退”到后台或是成为“联合执法”的一部分，避免与执法对象及社会舆论发生直接冲突。

    客观而言，这些改革措施在一定程度上体现了各地政府和城管部门对民意的重视，是一种应予肯定的自我修正。不过，它们能取得多大效果，却是值得怀疑的。这是因为，城管饱受非议的根源，其实在于执法主体及执法行为的合法性。据报道，各地的城管队员大多是没有公务员身份的“编外”人员，由其承担行政执法之责本就有违法律规定；同时，由于没有或缺少行政拨款，自然导致乱查抄、乱罚款等行为盛行。更重要的是，在我国，中央层面并没有一个对城管实施统一指导和监督的机构，更没有一部全国性的城市管理法律，各地城管的“执法”行为实则于法无据（仅有一些位阶较低、规范性不强的地方性法规和地方政府规章）。这就意味着，城管部门可以较为随意地为自己设定（扩展或缩减）“执法”权限，而最能对其产生影响的是当地党政领导的意志。可以说，城管是行政权力被滥用的一个典型案例，也是人治凌驾于法治之上的“重灾区”。

    因此，城管改革的核心是厘清行政权力的边界，要通过完善法律真正明确城管的职责——应该管什么、不应该管什么，在城市公共管理和捍卫公民自由、保护弱势群体利益之间达致平衡。否则，即便将集中于城管部门的权限分散到其他部门，仍然难以实现预想中的和谐。别忘了，当年之所以要成立城管机构实行“综合执法”，正是由于各部门间职责划分不清，有利则争相上前，无利则推诿扯皮。如今合而复分，假若没有法治做保障、没有来自行政系统外部的有效监督，又怎能保证不重蹈覆辙呢？

（责编：陶武）